la Mutualisation des Polices Municipale

Modifié le 16/04/2015  

Dans Prévention et police municipale 

Par LE PAGE Brigitte, Docteur en droit privé, formatrice au CNFPT 

         Depuis quelques années, le terme de "mutualisation" est devenu très présent dans les politiques publiques. Cette pratique, ancienne, répond à des nécessités concrètes (note 1). L'exigence de réduire les dépenses publiques a conduit à développer la mise en commun des moyens et des personnels. D'autres facteurs participent au regain ou à la mise en visibilité de la mutualisation : la recherche d'une action publique plus performante et plus efficiente, davantage de solidarité territoriale... 
Le secteur de la sécurité n'est pas exclu de la mutualisation. Les mêmes objectifs s'appliquent avec, en outre, la nécessité de pallier le désengagement de l'Etat dans le domaine de la sécurité publique. Grâce à sa fonction péréquatrice, la mutualisation permet aux communes qui ne sont pas en mesure de financer un service de police municipale, d'assurer la sécurité publique locale. Démarche de solidarité territoriale en matière de sécurité locale, la mutualisation des services de police municipale permet d’améliorer la qualité du service public rendu à la population. Elle nécessite une convergence d’intérêts, même si les buts poursuivis peuvent varier d’une commune à l’autre (créer ce service, étoffer les effectifs, réduire les coûts...). La mutualisation des polices municipales exige une démarche volontaire des élus et s'exerce par la création d'une police municipale intercommunale (1) ou d'une police municipale pluricommunale (2).

SOMMAIRE

• 1. Police municipale intercommunale : mutualisation entre un EPCI et ses communes membres
  • 1.1. Conditions et effets du recours à une police municipale intercommunale
    • 1.1.1. Initiative des maires des communes membres de l'EPCI
    • 1.1.2. Une mutualisation verticale et descendante
    • 1.1.3. Dualité d'autorité : autorité gestionnaire et autorité fonctionnelle
  • 1.2. Difficultés et perspectives pour développer les polices municipales intercommunales
    • 1.2.1. "L'amendement Domeizel" portant création des polices municipales intercommunales
    • 1.2.2. Obstacles au développement des polices municipales intercommunales
    • 1.2.3. Impacts des transferts de pouvoirs de polices spéciales au président de l'EPCI
• 2. Police municipale pluricommunale : mutualisation entre communes elles-mêmes
  • 2.1. Police municipale pluricommunale occasionnelle
    • 2.1.1. Conditions du recours à une police municipale pluricommunale occasionnelle
    • 2.1.2. Exigence d'un arrêté du représentant de l'Etat dans le département
    • 2.1.3. Effet de la mise en commun occasionnelle
  • 2.2. Police municipale pluricommunale pérenne
    • 2.2.1. Communes concernées par une police municipale pluricommunale pérenne
    • 2.2.2. Une mutualisation horizontale et conventionnelle
    • 2.2.3. Effets de la convention de mutualisation

La PM intercommunale est une forme de mutualisation des services de police municipale qui s'opère entre un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre et ses communes membres. Cette mise en commun est prévue à l'article L512-2 du code de la sécurité intérieure (anciennement codifié à l'article L2212-5 code général des collectivités territoriales, CGCT). La PM intercommunale est issue de la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.

La création d'une PM intercommunale est à l'initiative des maires membres d'un EPCI à fiscalité propre (1.1.1). Elle correspond à une mutualisation verticale et descente (1.1.2) et instaure une dualité d'autorité (1.1.3).

1.1.1. Initiative des maires des communes membres de l'EPCI

La mise en place d'une PM intercommunale résulte d'une demande de plusieurs communes membres d'un EPCI à fiscalité propre. Les maires ne peuvent faire cette demande que si elle a été entérinée par les conseils municipaux. Une délibération des deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci, ou de la moitié au moins des conseils municipaux des commmunes représentant les deux tiers de la population, est nécessaire.
La délibération des conseils municipaux, acquise à une majorité qualifiée, permet aux maires de valider le principe du recours à une PM intercommunale.

1.1.2. Une mutualisation verticale et descendante

A l'appui de la demande des maires membres de l'EPCI, le président de l'EPCI peut recruter un ou plusieurs policiers municipaux. Le territoire d'exercice de leurs missions devient le territoire intercommunal.
La PM intercommunale est une mutualisation des services de police municipale qui s'opère de l'EPCI vers les communes membres. Les agents de police municipale, recrutés par l'EPCI, sont mis à disposition de l'ensemble des communes membres. Leur nomination en qualité de fonctionnaires stagiaires ne fait pas obstacle à leur mise à disposition (article L512-2 code de la sécurité intérieure, CSI).
Une convention de coordination des interventions de la PM intercommunale et des forces de sécurité de l'Etat peut être signée au titre des articles L512-4 CSI ou L512-5 CSI. Le décret du 02 janvier 2012  a créé une convention de coordination intercommunale type (article L512-5 CSI) qui peut être conclue, à la demande de l'ensemble des maires concernés, en substitution des conventions prévues à l'article L512-4 CSI. L'acte est signé par les maires, le président de l'établissement et le ou les représentants de l'Etat dans le département, après avis du ou des procureurs de la République territorialement compétents. L'accord du président de l'EPCI prévu aux articles L512-4 et L512-5 CSI ne porte que sur la mise à disposition des agents de police municipale recrutés par l'EPCI et leurs équipements.

1.1.3. Dualité d'autorité : autorité gestionnaire et autorité fonctionnelle

Les agents de police municipale, recrutés par l'EPCI, sont soumis à une double autorité. 
Recrutés par le président de l'EPCI en vue de les mettre à disposition des communes membres intéressées, ils relèvent du président de l'EPCI qui est leur autorité de gestion administrative. Le président de l'EPCI, autorité gestionnaire (ou "autorité d'emploi"), est chargé des recrutements, nominations, traitement, avancement, équipements de ces agents de police municipale. Il appartient au président de l'EPCI de demander au préfet et au procureur de la République un agrément pour chaque agent de police municipale recruté par l'EPCI.
Alors que le président de l'EPCI est l'autorité gestionnaire des agents de police municipale recrutés par l'EPCI, pendant l'exercice de leurs fonctions sur le territoire d'une commune membre de l'EPCI, ces mêmes agents de police municipale sont placés sous l'autorité fonctionnelle du maire de cette commune (article L512-2 CSI). Le maire est chargé de leur direction lorsqu'ils interviennent sur son territoire communal.
Les demandes d'autorisation de port d'arme des agents de police municipale recrutés par l'EPCI rélèvent de la compétence des maires (demande conjointe de l'ensemble des maires des communes d'affectation, article L511-5 al. 2 CSI).

La mutualisation des services de polices municipales dans le cadre intercommunal résulte de "l'amendement Domeizel" (1.2.1). Peu de PM intercommunales ont été créées (1.2.2) et le développement des transferts de pouvoirs de polices spéciales des maires au président d'EPCI à fiscalité propre interroge quant à son impact sur les PM intercommunales (1.2.3).

1.2.1. "L'amendement Domeizel" portant création des polices municipales intercommunales

Le rapport Clauzel sur le devenir des polices municipales (1990) et les projets de loi sur la police municipale des ministres de l'Intérieur, Quilès (1993), Pasqua (1995), marquaient une volonté d'éviter "de s'engager sur le terrain d'une quelconque coopération intercommunale en matière de police municipale". Ce "refus catégorique" s'est effacé lors des discussions parlementaires de 2002 portant sur le projet de loi relatif à la démocratie de proximité. 
Lors de ces débats parlementaires, à l'initiative de Jean-Pierre Baeumler, l'Assemblée nationale a reconnnu la possibilité de recourir à des gardes champêtres intercommunaux. Ce fut ensuite le Sénat, qui, après avoir voté cette mesure, a introduit, suite au dépôt de de "l'amendement Domeizel" déposé par le groupe socialiste, la possibilité de créer une police municipale intercommunale. Peu de temps y fut consacré lors de la séance du 15 janvier 2002. Le ministre de l'Intérieur, Daniel Vaillant, admettait l'intérêt de la mesure :  "le recrutement d'agents de police municipale par une structure intercommunale me paraît intéressant dans son principe mais soulève par ailleurs de multiples questions d'ordre juridique et organisationnel". Il concluait "qu'avant d'envisager toute évolution de la législation dans ce domaine, un examen complémentaire de cette question doit pouvoir être fait, afin d'en appréhender parfaitement tous les aspects, notamment juridiques". Le ministre de l'Intérieur demandait donc aux auteurs de l'amendement de bien vouloir le retirer. L'explication de vote fut brève, la création d'une police municipale intercommunale emportait consensus. Les sénateurs, après s'en être remis à la Commission mixte paritaire pour améliorer le dispositif sur le plan juridique et à un décret en Conseil d'Etat pour la définition des conditions d'application, décidèrent, après que le gouvernement, finalement, s'en soit remis "à la sagesse du Sénat", de suivre cet avis. Le rapporteur de la commission des lois au Sénat concluait : "Sagesse pour sagesse, et prenant acte du souhait formulé par nombre de nos collègues, de voir cet amendement pris en compte dans une discussion constructive, je m'en remets moi aussi, au nom de la commission des lois, à la sagesse du Sénat !". "L'amendement Domeizel" fut adopté.

1.2.2. Obstacles au développement des polices municipales intercommunales

La création de PM intercommunales n'a pas eu le succès escompté. Diverses raisons peuvent expliquer cet échec. La prise en compte des contraintes financières des communes est un facteur important, mais pas suffisant, pour tendre vers la création d'une PM intercommunale. Les communes n'avaient pas, préalablement, élaboré des collaborations dans le domaine des polices municipales. 
Les maires sont attachés au principe de proximité, particulièrement en matière de sécurité publique locale. La crainte d'une perte de leur pouvoir ou d'une dilution de leur autorité, a rendu les maires hésitants. La PM intercommunale peut "pousser à intervenir davantage en répression, notamment en substitution des forces d’État" (note 2) et le risque d'une "bureaucratisation" (note 2) l'éloigne de "l'idéal de proximité".
La diversité des doctrines d'emploi a sans doute freiné le développement des PM intercommunales. En 2011, la Cour des comptes constatait "le rôle grandissant des polices municipales" et la "diversité des doctrines d'emploi". Selon la Cour des comptes, "chaque commune définit librement les priorités de ses forces de sécurité en fonction du niveau local de la délinquance et du sentiment d'insécurité de la population, mais aussi de l'appréciation portée par les élus, d'une part, sur la place et le rôle que doit occuper leur police municipale au regard des missions normalement dévolues à la police nationale et, d'autre part, sur les moyens financiers mobilisables pour atteindre ces objectifs" (note 3).
Enfin, "une lourde ambiguïté de sens pèse sur les polices intercommunales qui sont en fait et en toute rigueur de termes des polices municipales intercommunales. Intercommunales par leur mode de gestion, elles demeurent en principe municipales quant à l'opérationnel en raison notamment du maintien des pouvoirs de police du maire" (note 2).

1.2.3. Impacts des transferts de pouvoirs de polices spéciales au président de l'EPCI

Certains se demandent si le renforcement des transferts de pouvoirs de polices spéciales du maire au profit du président d'EPCI ne serait pas une manière détournée de conduire au développement des PM intercommunales. 
Ces transferts ont débuté avec la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales. Ils ont été renforcés par la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales. Selon le gouvernement, il s'agit de développer une approche cohérente : l'idée est de transférer le pouvoir de police spéciale correspondant au transfert de compétence réalisé. Si l'EPCI est compétent en matière d'assainissement, de déchets ménagers, de stationnement des gens du voyage, le pouvoir de police spéciale des maires des communes membres de l'EPCI relatif à ces domaines est aussi transféré au président de l'EPCI (article L5211-9-2 CGCT). La loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles a posé le principe d'un transfert de plein droit (avant "simple faculté") des compétences de police spéciale associée à l'exercice d'une compétence particulière dans un domaine donné. Elle maintient toutefois la possibilité pour le maire de s'opposer au transfert. Cette loi permet en outre le transfert de la police de la circulation au président d'EPCI à fiscalité propre compétent en matière de voirie.
L'exercice du pouvoir de police générale du maire n'est pas remis en cause et le président d'un EPCI ne dispose pas d'un pouvoir de police générale. Le président de l'EPCI (ou, dans le domaine des déchets ménagers, le président d'un groupement de collectivités territoriales - note 4) devient le seul signataire des arrêtés de polices spéciales dans les domaines transférés (il n'y a pas d'exercice conjoint). Ces arrêtés sont transmis pour information aux maires des communes membres de l'EPCI. Les agents de police municipale recrutés par l'EPCI (ainsi que des agents spécialement assermentés) assurent, sous l'autorité fonctionnelle du président de l'EPCI, l'exécution de ces arrêtés de police spéciale. Ce placement sous l'autorité fonctionnelle du président de l'EPCI est important car, en dehors des transferts de polices spéciales, les agents de police municipale recrutés par l'EPCI sont sous l'autorité fonctionnelle du maire de la commune dans laquelle ils interviennent. 
La question de savoir, suite au transfert d'un pouvoir de police spéciale du maire au président de l'EPCI, ce qu'il advient des agents de police municipale qui intervenaient précédemment dans ces domaines, a été clarifiée. L'article L5211-4-1 CGCT précise les conséquences d'un transfert de compétence d'une commune à un EPCI sur le transfert du service ou de la partie du service chargé de sa mise en oeuvre. Toutefois, selon le gouvernement (note 5), l'article L5211-4-1-II CGCT, selon lequel "en cas de transfert partiel d'une compétence, les services conservés par la commune sont en tout ou partie mis à disposition de l'EPCI auquel la commune adhère pour l'exercice des compétences de celui-ci", ne s'applique pas. Dans sa réponse, le gouvernement précise que le transfert opéré vers le président de l'EPCI est ici un transfert de pouvoir de police spéciale et non pas un transfert de compétence. De plus, il ajoute qu'une mise à disposition des agents de police municipale par les communes à l'EPCI n'est pas envisageable car le président de l'EPCI ne peut pas exercer une autorité fonctionnelle sur les agents de police municipale recrutés par les communes. 
La situation s'avère délicate puisque l'initiative de création d'une PM intercommunale relève des maires après avoir été entérinée par les conseils municipaux à une majorité qualifiée. Sans cette démarche volontaire des maires, il ne peut pas exister de PM intercommunale ni d'agents de police municipale recrutés par l'EPCI. Il reste qu'un président d'EPCI peut recruter des agents spécialement assermentés. L'élection, en 2014, au suffrage universel direct des conseillers communautaires, permet à l'intercommunalité d'acquérir davantage de légitimité démocratique. La création d'une police intercommunale stricto sensus, pourrait être de plus en plus envisagée.

La PM pluricommunale est une forme de mutualisation des polices municipales qui s'opère entre plusieurs communes, en dehors de toute intervention d'un EPCI. Le territoire d'exercice des missions des agents de police municipale devient le territoire de plusieurs communes. La PM pluricommunale s'exerce à titre occasionnel (2.1) ou de manière pérenne (2.2).

Cette mise en commun temporaire est prévue par l'article L512-3 du code de la sécurité intérieure (anciennement codifié à l'article L2212-9 CGCT). Elle a été instituée par la loi du 15 avril 1999 relative aux polices municipales.

2.1.1. Conditions du recours à une police municipale pluricommunale occasionnelle

Des conditions particulières doivent être remplies afin de pouvoir recourir à une PM pluricommunale temporaire. Elles sont expressément citées au code de la sécurité intérieure (article L512-3 CSI) : manifestion exceptionnelle (notamment à caractère culturel, récréatif ou sportif), afflux important de population, catastrophe naturelle.
Si une de ces conditions est remplie, les maires de communes limitrophes ou appartenant à une même agglomération peuvent être autorisés à recourir à une PM pluricommunale occasionnelle.

2.1.2. Exigence d'un arrêté du représentant de l'Etat dans le département

Lorsque le maintien de l'ordre est menacé sur plusieurs communes limitrophes, seul de représentant de l'Etat dans le département est compétent pour intervenir et mettre en oeuvre son pouvoir de substitution prévu à l'article L2215-1 CGCT.
En conséquence, l'utilisation en commun des moyens et effectifs est autorisée par arrêté du représentant de l'Etat dans le département. Il en fixe les conditions et les modalités au vue des propositions des maires des communes concernées.

2.1.3. Effet de la mise en commun occasionnelle

L'arrêté préfectoral permet aux communes concernées d'utiliser en commun, sur leur territorire, pour un délai déterminé, tout ou partie des moyens et des effectifs de leurs services de police municipale.
L'utilisation en commun de tout ou partie des moyens et des effectifs de leurs services de police municipale s'exerce exclusivement en matière de police administrative.

Cette mise en commun pérenne est prévue à l'article L512-1 du code de la sécurité intérieure (anciennement codifié à l'article L2212-10 CGCT). Cette forme de mutualisation, issue de la loi du 05 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance, a été instituée en raison du peu de succès des PM intercommunales. 

2.2.1. Communes concernées par une police municipale pluricommunale pérenne

La PM pluricommunale concerne les communes de moins de 20.000 habitants formant un ensemble de moins de 50.000 habitants d’un seul tenant.
Une commune qui appartient à un EPCI à fiscalité propre ne peut pas recourir à une PM pluricommunale si cet EPCI met à disposition des communes membres des agents de police municipale recrutés par l'EPCI.

2.2.2. Une mutualisation horizontale et conventionnelle

Une mutualisation horizontale désigne une mise en commun entre les communes elles-mêmes, sans l'intervention d'un EPCI. Elle permet d'apprendre à travailler ensemble et, en principe, constitue la première étape vers la mise en place d'une intercommunalité. En matière de police municipale, la situation a été inversée. Les PM intercommunales ont d'abord été créées et leur échec a conduit le législateur a institué un mode de mutualisation plus souple, la PM pluricommunale.
La PM pluricommunale est instituée par voie de convention conclue entre l'ensemble des communes intéressées, après délibération de leurs conseils municipaux. Cette convention est d'une durée minimale d'une année (article R2212-12 CGCT). Elle fixe les conditions de son renouvellement ainsi que les conséquences du retrait d'une commune. Elle ne peut être dénoncée qu'après un préavis de trois mois minimum. 
La convention précise les modalités d'organisation et de financement de la mise en commun des policiers municipaux et de leurs équipements. Le contenu de la convention est précisé à l'article R2212-11 CGCT (nombre total, par grade, des fonctionnaires relevant de cadres d'emplois de police municipale mis à disposition par chaque commune ; modalités de versement de la participation de chaque commune...). Cette convention doit être transmise au représentant de l'Etat dans le département.
Le cas échéant, la demande de port d'arme prévue à l'article L511-5 CSI est établie conjointement par l'ensemble des maires partis à la convention. Ils désignent parmi eux l'autorité qui sera autorisée par le représentant de l'Etat dans le département à acquérir et détenir les armes.
La PM pluricommunale présente une certaine souplesse. Les expériences menées montrent que les communes s’engagent d’abord à titre expérimental pour une durée d’un an. La convention est ensuite renouvelée pour trois ans sachant qu’une commune peut exercer son droit de retrait.

2.2.3. Effets de la convention de mutualisation

La PM pluricommunale pérenne permet aux communes parties à la convention d'avoir un ou plusieurs agents de police municipale en commun, compétents sur le territoire de chacune d'entre elles.
La mise à disposition de chaque agent est prononcée et, le cas échéant renouvelée, par arrêté de l'autorité territoriale investie du pouvoir de nomination après avis de la commission administrative paritaire. La mise à disposition est prononcée pour la durée de la convention. Elle ne peut pas dépasser trois ans et est renouvelable par période n'excédant pas trois ans (article R2212-13 CGCT).
Chaque agent de police municipale est, de plein droit, mis à disposition des autres communes par la commune qui l'emploie dans les conditions prévues par la convention. Pendant l'exercice de leurs fonctions sur le territoire d'une commune, les agents de police municipale sont placés sous l'autorité du maire de cette commune (autorité opérationnelle).
Les communes parties à la convention doivent se doter d'une convention de coordination des interventions de la police municipale et des forces de sécurité de l'Etat prévue aux articles L512-4 à 512-7 CSI.
En définitive, dès 2009, le territoire communal était perçu comme inadapté à l'évolution de la délinquance qui se développe "à l'échelle de bassins de vie ou d'agglomérations, correspondant au périmètre des déplacements quotidiens ou à l'étalement urbain" (note 6). La création "de véritables polices intercommunales, tant au plan de la gestion administrative (recrutement, formation, financement...) que de la gestion opérationnelle" était recommandée (note 6). En 2012, le rapport du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale relatif à la filière police municipale (note 7) et consacré aux problèmes statutaires des policiers municipaux, inscrivait ce débat dans le contexte général de la question des polices municipales et de leur évolution. Il interrogeait : "La police municipale deviendra-t-elle intercommunale avec le développement de l'intercommunalité ?". Quant au rapport sénatorial de 2012 (note 8) de François Pillet et René Vandierendonck ("De la police municipale à la police territoriale : mieux assurer la tranquillité publique"), il a donné lieu au dépôt d'une proposition de loi visant à créer des polices territoriales et portant dispositions diverses relatives à leur organisation et leur fonctionnement (note 9). Elle a été adoptée en première lecture au Sénat le 16 juin 2014 et transmise à l'Assemblée nationale.

Références bibliographiques